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北洋时期山东一带的渔政管理及船质检查(上)

新闻来源:中国船检    浏览量:353 曹凛 2017-03-22
        北洋初期,山东沿海的多个沿海城市仍被东西方多国侵略者霸占,山东各地渔政工作陷于瘫痪状态,乱征渔税、船牌税和检查费等现象层出不穷。这一情况的好转,始于1922年我国陆续收回这些沿海城市的主权后,当地政府、地方水警与海军,开始接手山东沿海各地的渔政管理及船质检查工作。
        北洋初期的渔政管理
        清末民初的1858年6月,清政府被迫签订了《天津条约》,将山东的登州(蓬莱)和烟台港作为西方列强的通商口岸。随着通商口岸的开放,越来越多的殖民者侵入山东,山东沿海的青岛、威海卫等城市相继被德、法、英、俄、日等侵略者强占。
        北洋政府(1911年10月〜1928年6月)推翻清政府后,山东行政区基本沿用清代的道、府、县三级“道”制:北洋政府将山东划分为3道、10府、96县。1925年改“道”为“省”,96县直属山东省政府。
        1914年,第一次世界大战爆发,日本趁乱,军事接管了原先被德国侵略者占租的青岛;英美侵略者侵占烟台;原来由俄国侵略者侵租的旅顺、大连等城市,也转手让与日本。日本亡我中华的狼子野心日益膨胀,并垂涎于山东沿海的渔场。
        当时,山东沿海的传统渔场大致分为七个区:黄河口以西渔场,莱州湾渔场,蓬莱沿海渔场,烟威外海渔场,成山头至石岛渔场,乳山和海阳外海渔场,胶南和日照外海渔场。山东邻靠渤海、黄海,海岸线全长三千多公里,是当时我国北方最重要的海洋渔业产区。据民国22年(1933年)胶济铁路车务处出版的《胶济铁路经济调查报告》记载,民初时期,山东沿海的这几个大型渔场,每年春季吸引辽宁、江苏、天津等省内外的大批渔船前往捕鱼。
        1914年,日本政府规定:日本国内当时技术最先进的蒸汽轮渔船,捕鱼活动范围必须在东经130度以北以西,以及朝鲜禁渔区以外的海域,日本及邻近海域都不许捕鱼。这一规定,其实就是明确指向我国沿海渔场、当时,我国南边的浙江一带的渔场,北边山东一带的渔场,是我国渔产资源最富饶的两个地区,也是受日、德、法、英等国渔轮猖獗掠夺我国渔产最频繁的两个地区。1914年开始,日本的一百三十多艘渔轮开始大规模侵入我国渔场,进行疯狂的侵渔活动。日本在山东渔场的侵渔活动表现方式主要有三种:一是直接进渔场捕鱼,二是发展加工业,三是破坏与之竞争的我国渔民的渔具,以获其利。“日本渔轮一面在中国沿海捕鱼,一面即以所捕得之鱼,以廉价在各埠出售。并以大批咸干从其国内输入。致鱼市场被其搅乱”(李士豪《中国海洋渔业现状及其建设》,上海商务印书馆,1936年,P151)。“民国十三年(1924 年)山东沿海一带,日本‘满先丸’等四十余艘,帆船七八十艘,先后在蓬莱、黄县、掖县石虎嘴等处,大肆捕捞,并任意将吾国渔人之网绳、钩线等渔具,拖拉毁损,我政府束手无策”(张震东、杨金森《中国海洋渔业简史》,北京海洋出版社,1983年,P102)。
        1919年,我国爆发“五四运动”,提出“还我青岛”的口号。1922年底,北洋政府终于艰难收回青岛,但日本渔船在我国渔场的侵渔活动,并未结束。针对这种情况,山东地方政府早在这一时期之前,已着手做了一些维护我国渔民利益的保护工作。
        1925年之前,山东政府仿照清政府,在沿海各县成立劝业所,各县劝业所后又改名为县实业科或县建设科,负责当地沿海地区的渔政管理工作。当时,山东还没有专门管理渔业的地区级行政机构。
        当地劝业所遵照北洋中央政府颁发的渔政管理法规,对山东渔场进行渔政方面的渔船登记、质量安全检查和捕鱼管理,如1915年4月的《公海渔船检查规则》、《渔业技术传习条例》,1914年4月的《渔轮护洋缉盗奖励条例》和《公海渔业奖励条例》等。北洋政府时期,中央的渔政管理机构为水产局,隶属于农林部(后改为农商部)。制订和颁发渔政管理法规和条例的部门,除农商部外,还有交通部、内务部和海军部等部门。可见当时渔政管理各部门管辖内容范围相互重叠,职权含混不清。
        1917年,山东道公署委派陈葆刚等官员,在烟台西沙旺创办了山东道水产试验场,以改良渔具渔法、研究海产品和加工技术为主,此为中国最早的水产科研机构。山东道水产试验场设渔捞、制造两科,老师包括技士1名、技佐3名、办事员3名等。
        同年,山东渔业公司还在烟台开办“水产初等小学堂”,招收渔民子弟,进行水产技术和渔业管理知识的传授。“水产初等小学堂”是我国渔政历史上水产教育的最早期学校,学制五年,预科两年,本科三年。1923年山东政府在烟台设立水产讲习所,以培养水产职业人才为主,注重渔业技术和管理质量工作的提高培养。1925年3月,为抵御日本渔侵行为(“预防外侮”),龙口一带成立龙口渤海湾渔会公会,由当地沿海渔户组织,并有“渔警四人,实行办事”。龙口渤海湾渔会公会还设立了龙口水产研究所,“招沿海渔户入所研究”,“以增长渔业知识”(《渔会开办后之近讯》,青岛市档案馆资料号:D000436)。
        民国初期,山东地区战局混乱,国内军阀的战争,东西方侵略者的压榨,使其渔政机构的设置、渔业税捐的征收、渔船渔具的改良与管理、渔政管理法律法规的制订等管理工作都未成型,各地渔政工作基本陷于瘫痪状态,山东许多沿海地区乱征渔税、船牌税和检查费等,费用高得离谱,山东沿海渔民要求减低渔税的呼声不断传来。1916年4月,"文登沿海渔民拒交盐税齐捐,驱逐了沿海厘金局官员并用火烧了油家滩盐税支局”。“同年10月文登县靖海卫渔、盐民万人举行了抗税斗争,数人遭枪杀”(《烟台水产志》,山东省出版总社烟台分社,1989年3月出版)。
        在此形势下,1917年春, 山东地方政府在石岛(山东胶东半岛东南端,濒临黄海,拥有中国北方最大的渔港石岛渔港)与靖海卫(威海市荣成市西南端)两个沿海渔业发达地区,试着设立地方渔航局,以规范渔税征收的管理工作。石岛和靖海卫的当地渔场,当时有数万户渔民进行直接或间接的渔业工作。山东地方政府还加强沿海各地的“海上渔业警察”的机构管理与整顿工作,取得了一定的成效。
        地方水警的渔政管理
        北洋政府在各地设立的“海上渔业警察”这样一个海上警种,与当地海军一起,共同担负着沿海护渔监渔的航政管理职责。山东也不例外,例如烟台地区的水上警察机构,虽然清末至民初名称不断改变,但一直兼管渔政方面的管理工作。清末1909年,烟台设立水上警察局,监理全省沿海的水上安全。烟台还设有水上警察厅,专理水面督察事务。
        北洋政府成立后,烟台水上警察局更名为烟台水警厅。水上警察厅1916年归并陆警兼管,改设水警派出所,水警警力在一百人左右。1924年烟台水警厅改为水警局,并将烟台市沿海划归五个管理区,于刘家旺、八角口、系山口等地设分卡,负责巡查海港、渔船的安全检查与管理,以及渔船捐代收等事务。1925年3月,山东省署第四科与实业厅向山东省长递交了将烟台水警厅划归渔业保卫团的申请书。“(山东)省署第四科与实业厅方面,近中对于保护渔业,迭经会商,先拟订定计划,再呈请省长核夺。据闻其计划之内容:一、设立保护渔业专管机关,烟台水上警察划归节制。二、扩充烟台水上警察。按烟台水警附属于烟警厅,常年经费三万元,有小炮舰数艘,惟办理无甚成绩,拟由保护渔业机关妥加扩充”(《渔业保卫团进行之各训;关于保护沿海渔业问题》见青岛市档案馆资料号:D000429,1925年)。同年,山东胶东道长官许钟璐兼任渔业总办,为切实办理沿海渔业保护事宜,对烟警厅进行了大力整顿。
        1926年4月,当地军政府将烟台水上警察厅改为海疆司令部,主要负责渔船登记和渔业税收等渔政管理工作,并召集沿海渔会代表,改用委托制。1927年初,海疆司令部改归国民党胶东防守司令部接办,各分局长改委任制。1927年5月,海疆司令部归属于财政厅,财政厅设专署负责办理护渔监渔的航政管理方面的工作。
        1927年4月,山东各地水警归海军部门的渔业局管理。“海军保卫山东沿海渔业处成立后,业已多时。刘当局已令该处改为山东渔业局,已由处长高彤墀拟就渔业局组织法及办公细则,呈请当局,保护渔民及征收渔税,与水上警察关系颇深,故山东沿海之水上警察,亦将由渔业局节制,以期办事便利云”(《海军保卫渔业处将改组改为山东渔案局节制沿海之水警》青岛市档案馆档案号:A0017-0020-1259-0004,1927年4月20日)。
        1928年6月14日《德国领事馆关于德轮爱尔斯达号救渔夫王佩福等五人义勇可感的函》(青岛市档案馆档案号:B0032-001-00422-0034)记载,6月11日,山东即墨县一艘约十吨重的渔船,赴海外捕鱼,遇险沉没,六小时后,德籍轮船“爱尔斯达号”(ALETEN)救出船员王佩福等五人,随后,当地水警与政府派员妥善处理了后续相关事宜。
        山东水警与海军协同的例子也有很多。1925年8月,海军山东沿海渔业局派员到山东各地沿海海域,查看渔政情况,包括“征收渔船旗照”税费的管理工作,各地水警厅也协同检查。“据官厅方面传出消息,本埠沿海渔业局保卫处长高彤墀君,前会随张督办由青赴烟台各处亲查吏治,一时未能返青。兹闻高君关心渔业,特行电知本埠办事处,令其即日派员赴沿海各处亲查渔业实况,及征收渔船旗照之成绩。……(水)警厅派干练警察数人协同前往,……巡长二人、警兵四人,赴渔业处听候随遣云”(《派员视察渔业》,岛市档案馆资料号:D000426,1925年8月)。
        1925年10月,《山东渔航总局章程》第2条规定,为保证渔船和商船安全,地方水警厅要听从山东渔航总局的统一调配。“本局为谋渔业商航之安全起见,得随时指挥水上警察巡海面,借资防卫,倘遇紧要时间发生,水警不敷分部时,并得呈请省长督办,调拨附近驻扎军警协助之”(《山东渔航总局章程》,青岛市档案馆档案号:B0032-001-00474-0005,1926年10月9日)。
        山东渔航局管理全省渔政期间,沿海的护渔工作除由水上警察负责,北洋政府的海军也在海上担负起护渔工作。如渤海舰队司令沈鸿烈,制订的一些护渔举措,比当时山东许多地方渔政机构制订的法规条例更为有效。
        海军部对山东渔船的登记与管理
        1924年,海军部为保护山东当地渔业的安全和发展,设立山东海军保卫渔业监督处,负责山东沿海渔业的一切渔政管理事宜。山东渔业监督处管理官吏和办事人员包括监督1人、副监督2人,课长3人、督察官2人、技术员3人、书记官长1人、书记官2人,以及课员和事务员若干人等。其中第3条规定了各员的职责,其中监督、副监督统筹安排山东沿海渔政的安全保卫工作;课长办理监督和副监督安排的工作,并负责渔船的登记和渔税收取的管理工作;“督察长承监督之命,专司督察沿海渔业情形并保卫远行办法”;技术员“辅助督察官办理技术一切事宜”,包括渔船的丈量与检查工作;书记官长和书记官办理渔船和渔税的登记管理,“并掌理一切机要事宜”;“课员、事务员承长官之命令,分理一切事务”。山东渔业监督处将山东沿海渔区分为20个管理段,各段设立段(股)长、事务员掌管具体渔政事务。20个段由5个分处负责管理。5个分处分别由各处处长、处员和事务员掌管各分区的渔业管理事务(《海军保卫沿海渔业监督处暂行编制令》6条,青岛市档案馆档案号:B0032-001-00369-0027,1924年)。
        海军部除设立山东渔业监督处外,还设置了山东沿海渔民保卫团,渔民保卫团由海军部的山东渔业监督处分区编制,主要负责协助渔业监督处的渔政管理工作,以维护海上之安全及渔业之发展为宗旨。沿海渔民保卫团,原则上为沿海户自行结合的团体。沿海保卫团各具体区段的渔船编制如下:每十船为一牌,设牌长一人;每十牌为一甲,设甲长一人;每十甲为一团,设团长一人。各渔船由监督处发给船牌执照,需分别注明该渔户的岁数、籍贯、住址,“及有无机械”,……等信息上交海军部备报。
        其沿海渔民保卫团本部设总长一员,由渔业监督兼任;督察书记各若干员,由监督委派;保卫团参议员数人,由当地有威望的豪绅担任;办事员数人,由各区段保卫团每团推选一人担任。遇到重大事件需要决议,保卫团参议员联系沿海各省事业厅长、沿海各省外海水警厅长、本埠所属海军各舰长、沿海各税关监督和财政厅长等官员,会同海军部的团务部、财政部、装商部和水务处等部门,商议后办理相关保卫事件。
        相关技术先进的蒸汽动力渔船的登记检查工作方面,山东沿海渔民保卫团负责各区段的渔船机械质量检查和登记,并上交海军部渔业监督处,“代为置于编列,盖烙火印,以便随时检验”(第12条),并报保卫团各区段的领导登记备案,不得隐瞒不报。
        山东动力渔船向渔业监督处请领执照后,可获得沿海渔民保卫团提供的一切安全保卫服务,包括保卫团提供的负责保卫渔场安全的数艘武装巡轮,以及海军部就近的军舰支援服务。
        20分段各分段的渔户,其常规动力船只也须报批海军部渔业监督处,然后前往本段的事务所领取旗照,这样可以防止日船和海盗船浑水摸鱼。当地领取旗照的渔船,若遇不明船只,可立即报告给事务所,本段事务所的分段长上报给海军部、水警厅等,由他们派船前往调查和驱离(《海军保卫山东沿海渔业20分段处成立的公函》,青岛市档案馆档案号:B0047-0010-0775-0001,1925年4月)。
        1925年6月19日,第20分段海域的沿海渔业保卫团,对当地的渔船和商船逐一进行安全检查,并“饬领旗照”,强征高额船税,即使小船也不例外,“将小港湾所到个口商(渔)船均挨次检查”,引发当地船民强烈不满,48家船行及当地航业公会联名上告,认为“渔业保卫团强迫商船指为渔船,饬领旗照,一律纳费”。对此,相关部门于7月12日进行了狡辩,宣称这些人是当地一些渔户自发组成的个人团体,虽然编制在沿海渔业保卫团的第20分段,但不属于正规团体。为什么对商船进行收费呢?因为根据“商船施行细则,系根据发给旗照规则及海军保卫山东沿海渔业处章程所产生。该章程第一条所载本处(指海军渔业保卫处)以保卫山东沿海渔民之安全,兼顾商航澄清海面为总。是又发给旗照规则第一条载,凡属渔船及商航行驶山东境内者,均依本规则之规定,向本处领取照,以便保卫。”且收取检查费和旗照费,属于分辨渔船还是匪船的范畴,不是用于申请武装保护的捐税。《海军保卫山东沿海渔航处章程》第四条规定:“渔民及商船在海上遇有危险时,由本处随时救护之”。沿海渔航处还曾下发了《呈请发给旗照规则》章程,第1条规定:“凡属渔船及商航(船)行驶山东境内,均依本规则之规定,向本处领取旗照,以便保卫。”可见山东沿海渔业保卫团既负责渔船的保护,也负责商船的保护,“保卫商船乃于渔船并重,一则施网捕鱼,出入于深洋之中;一则运轮贸易,往来于海面以上。若无旗照为之标识,则良莠无从辨别,保卫亦属难周。是商船当然亦须领取旗照,毫无疑义。”而且这都经过了“各地县长及水上警察”的同意。
        山东第20分段海域的船民对此解释并不买账,“群情哗然”,7月23日,48家船行及当地航业公会再次抗议,表示商船是商船,渔船是渔船,两码事,“稍有常识者亦能知之”,既然保卫团的全称是“山东沿海渔业保卫团”,它自然只负责渔船的保卫工作,凭什么向商船收取检查费和领旗费。
        没几日,山东龙口等19个县的渔民代表发函声援第20分段船行的商船协会团体,表示商船都领取了山东财政厅商船船照和商船收捐执照,商船的安全保护,由各地县长及水上警察负责。渔商两种帆船都要领取渔业保卫团颁发的旗照,缴纳税费,对第20分段的商船不公平,“应属于渔船”。荣成的石岛商会、青岛和烟台的“本埠各船行”、江苏赣榆县商会、寿光市羊角沟河海联运港口处的商会等,也都对此表示声援。
        山东荣成代表更是指出当地沿海的第12分段在渔歇期间,“现非渔泛时期,渔船散归”,还在街上张贴布告:通知渔商船去领取统一的旗照,并缴纳费用。“惟见街衢间贴有晓谕渔商船只一并领旗照纳费布告”(山东荣成石岛商会《关于鱼商两种帆船并领旗照有重复纳费的公函》,青岛市档案馆档案号:B0038-001-00373-0107)。
        迫于业内及媒体的强大压力,山东省长张宗昌(1881年〜1932年)于1925年7月27日下令撤销了海军部渔业保卫团山东分处各段的商船旗照收费规定,并将这一指令转发给山东各船行(见《山东督办兼省长张第六六三九号指令》。
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