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MBM走向何方(Z.2015.2)

新闻来源:中国船检    浏览量:328 史婧力 2017-04-18
        |► 欧盟MRV新机制的出台,无疑是向渐趋平静的湖水投下了一颗石子,令市场减排机制推进工作涟漪再起。
        作为IMO温室气体减排框架下的三个关键步骤,在船舶能效设计指数(EEDI)和船舶能效管理(SEEMP)被正式纳入MARPOL附则VI,并于2013年正式生效后,非强制执行经济手段——市场机制(MBM),却犹抱琵琶半遮面。那么,是什么原因让MBM千呼万唤难出来?未来,MBM又将以何种方式实施呢?
        MBM框架体系
        国际航运业温室气体(GHG)排放问题首次于1997年在京都议定书中被提及,京都议定书是在《联合国气候变化框架公约》UNFCCC协议下,国家之间签署的总体减排意向。航运方面,由IMO具体实施。同年MEPC开始考虑温室气体排放的控制问题,从MEPC的57~59届会议,航运GHG减排问题进入了广泛讨论与争议阶段。到MEPC62届会议上,船舶温室气体排放的措施基本成型,EEDI与SEEMP/EEOI分别从设计建造和运营角度来提高船舶能效。具体来看,EEOI和SEEMP,是从操作的角度来提高能效,然而运营方对计划的具体实施缺乏监控,故减排效果较为有限。EEDI通过三个阶段的逐步实施能够比较有效地提升船舶能效,但由于其只适用于新造船,对现有船无法形成约束。因此,采用市场机制,用市场无形的手来调节能效,成为一种现实选择。然而,市场机制的推进却步履蹒跚。
        目前,MBM正式纳入谈判范畴的框架由9种机制构成,可基于调控对象(船用燃料和船舶能效)与调控工具(税费机制和交易机制)分为5类:一是以碳税为特征(燃料-税费型),具体方案有国际温室气体基金、港口征收排放费用和基金+返还机制,代表方分别为丹麦、牙买加及国际自然基金。二是以排放交易为特征(燃料-交易型),代表国家分别为挪威、英国、法国。三是能效激励型(能效-税费型),方案原理是能效较差的船舶缴纳碳税,代表方为日本和国际航运公会。四是能效信用交易型(能效-交易型),方案原理是能效较差的船舶必须向高能效船舶购买排放信用,代表国家为美国。五是反对市场机制的方案,认为“市场机制是对全球贸易的破坏”,代表国家为巴哈马。
        相关国家在IMO框架下提出的市场方案与其在《公约》下的谈判立场基本保持一致,反映出不同集团对下一步减排路线图、适用原则、资金征收的不同关切和立场,其核心在于维护本国或本集团的根本利益。
        从目前提出的市场机制方案来看,一些机制仅在“行业内减排”,一些机制能够与其他行业进行交易。在国际航运排放未达峰值前是否适宜于参与其他行业的交易,还需要后续进一步研究。从目前来看,通常认为在行业达到峰值后才适于与其他行业进行交易,这样对航运业整体的影响相对较小。
        所有的提案都具有一定程度的可行性,其具体措施在实施时的严格程度将决定机制所产生的影响。无论如何,新举措带来的挑战不可避免。由市场机制的实施而带来船舶运营成本上升从而导致运价的上涨是影响进出口商品贸易的重大因素。需要在后续市场机制细节方案设计中包括降低此负面影响的机制设计。
        目前国际航运业已实施了技术性和操作性的减排措施,但是在实施技术性和操作性减排措施的技术方面,发达国际和发展中国家的能力不一致,对于发展中国家难度相对较大,因此,在市场机制的获得资金的安排设计方面,应考虑到给予发展中国家相应的资金支持,避免技术能力差异的扩大, 包括考虑在资金的使用环节体现“共同而有区别责任”原则(共区原则)。
        通过对各类市场机制提案的对比,基本都缺乏完善的实施方案,各方案中相关要素尚需要进一步研究和讨论。具体的实施方案和配套的机制还需进一步细化和拓展以便更好地实施和执行。各机制提案中都不同程度缺乏以下细节:对机制的全球性统一实施的评估,对碳泄漏的预防,防止欺诈问题,非缔约国间的海运运输,交易或税收的平台及监管细节等问题。此类问题还需进一步通过完善市场机制设计,以便妥善解决。
        总体来看,根据不同的阶段,不同的国家根据其立场会有不同倾向。如美国,倾向于船舶能效不达标的要去购买能效信用,亦即能效信用型机制。挪威、法国和英国为代表的一些国家希望推广排放交易为主的ETS机制,目前在欧洲已开始试点。但欧盟国家并不是都持有这一立场,丹麦、瑞士、希腊,就不希望通过市场方式来解决,他们比较倾向于排放碳税的形式。由此可见,各国所持立场不同,也是MBM推进迟缓的原因之一。
        缘何搁置
        除前面提及的各国立场不同等原因外,还有哪些因素导致了MBM进展迟缓呢?一是大环境不景气,行业陷入长期深度低迷。2008年经济危机后,之前所推崇的碳交易逐渐销声匿迹。船东、港口国、船旗国均承受颇大压力。有专家直言,在市场景气时期,推出一个“不利法案”,影响是有限的,可能被整个浪潮掩过去,但在市场低迷时期,再去做这个事情的话就有很大压力,目前很多人关心油价对市场的影响,虽然油价的降低是利好因素,减小市场压力,但整体对MBM进程影响并不大。二是时机不成熟,缺乏数据支持。如在建立营运能效数据库时就反映了基础数据欠缺的问题;机制建立的难易程度还不明确,很难确定哪一种是最优和最合理的机制措施;数据搜集是针对单船还是船公司也未确立,并且从技术上讲,如果没有历史数据,就不可能建立基线,但这些历史数据却非常难以收集。三是在不同机制下,对象不同,排放额不确定,排放总量不同等复杂情况,使得框架下的详细行动难以进行。以“欧洲排放交易计划”(ETS)为例,首先需要确定“碳排放限制”(CAP),再确定配额,之后的交易怎样细化、进行都是未知数,就更别说交易平台的建立、国际交易排放限制的设计和购买方式等。事无巨细,每一个流程必须要非常精确和细化,才能确保每个步骤的流畅。
        在GHG排放问题上,目前的重点正转向碳排放监测报告核查机制(MRV),因为这是制定具体市场机制的基础工作。对此,专家指出,虽然IMO组成了专门的评估影响小组来做各方面的准备和调研,但仍未能确定确切方案,所以其对未来业界的预期影响仍较为模糊多变。不过可以确定的是,那些能效方面表现优异的船公司,无论哪种市场机制最终出台,都会占有优势。专家同时指出,市场机制本身在市场运行中,还可能引发一些潜在问题,如投机、高运营成本、不公平竞争等现象,这将在一定程度上对航运业总体发展造成负面影响,也值得高度关注。
        MRV与MBM
        航运温室气体排放的MRV机制,可以视为MBM实施的前奏。只有通过MRV完成数据收集的前期工作,才能进一步制定能效基线和设立减排目标,从而便于MBM的设计和和实施。
        欧盟对推动减排政策非常积极。2015年1月, 欧盟发布消息称,欧盟MRV新规则将在2015年7月1日生效并于2018年1月1日正式实施。规则适用于500GT以上的船舶,但军舰、海军辅助船、渔船或渔业加工船、木船,非机动船,以及非商业用途的公务船除外。从2018年1月1日起,船东需对其运营船舶的二氧化碳排放以航次为单位进行监测以年度为基准报告。欧盟委员会将向公众公告每年的海事运输报告,并允许对能效船舶的船型、规模和活跃度进行评估。另外,将每两年一次地评估海事业对全球气候的影响,包括非二氧化碳的废气影响等。目前,欧盟MRV的许多细则并未出台,一旦全面实施,将为IMO提供大量可参考依据,并有助于推动IMO层面的全球性航运GHG排放监测、报告、核实机制的出台。
        MRV机制一旦实施,船东的压力也随之加大。首先,船公司需要本身从事数据的搜集工作,或者交给第三方完成,这都会增加船东成本;其次,数据搜集后,公司内部要做管理体系、检测计划,并提交第三方审核,成本也会提升;第三,MRV的实施还需要增加添置设备、培训、核验的成本。考虑减轻船东经济压力,现在出台的MRV细则当中规定,只要能够使用现有设备以及现有可得到的信息可得到检测报告也可以接受。第四,公司数据的敏感性问题,因许多船东不愿提供和公开航线数据和单船数据等,所以在机制的实施过程中也可能造成一定的困难。
        专家指出,欧盟MRV新机制的出台,无疑是向渐趋平静的湖水投下了一颗石子,令市场减排机制推进工作涟漪再起。而IMO层面的机制建立也将随之提上日程。MRV机制后续如顺利实施,必将加快MBM讨论和制订的进程。
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