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徐剑华:全球反垄断监管机构盯上班轮业(Z.2015.5)

新闻来源:中国船检    浏览量:1005 徐剑华 2017-05-19
        全球联盟给反垄断机构带来了新的挑战。随着全球班轮业整合成2M、G6、CKYHE和O3四大联盟,这一挑战将持续到未来若干年。可以预期,反垄断监管机构将继续成为航运业的关键参与方。
        中、美、欧反垄断监管机构盯上班轮业
        近年来,中国、美国和欧盟的监管机构频频将反垄断的执法利剑砍向班轮业大佬。
        1. 中国
        2014年6月,在P3联盟被中国商务部否决的瞬间,全世界的航运界都知道,它正在面对一种新型的国家监管机构。
        2013年6月宣布拟建的P3联盟将允许马士基、地中海航运和达飞轮船联合组成庞大的船队,拥有无与伦比的规模和定价权。这个拟议中的联盟打算在新加坡和伦敦建立200多员工的运营中心,并将联合这三个最大的全球承运商的船队,创造前所未有的机会,将规模转换为定价权,虽然在运价上没有任何的合作。
        美国的监管机构点头了,欧盟也是如此。尽管欧盟的点头实际上意味着“去吧,我们会在稍后再检查”,但是看上去一帆风顺。在公开场合,三大承运商对审批都很乐观,漫天的传言称中国商务部已经给出了绿灯。但在亚洲的回馈管道纷纷暗示,中国不会那么容易发放一张免费的通行证。中国商务部在2014年6月拒绝P3联盟的一纸决定有一槌定音的感觉。
        P3联盟的三家船东本来认为这是航运业的自然垄断,或多或少是理所当然的。他们认为有权力行使这项权利——作为世界必不可少的行业,这是在下跌周期里完全无利可图的一种商业补偿。
        最有趣的是,中国商务部否决P3联盟后,全球航运界顿时鸦雀无声,立刻接受了这一裁决。有人嘀咕:P3联盟搭建的运营中心有涉嫌垄断的可能,但为什么美国和欧盟对此视而不见呢?
        P3的被否决给2014年全球航运市场造成了令人印象深刻的冲击,中国对于航运业的影响深远。舆论认为P3之被否决,体现了航运需要公平竞争,也彰显中国影响力之不可低估。
        2. 美国
        世界顶级的班轮公司都在建立包含东西向干线的营运联盟,并需要美国联邦海事委员会(FMC) 的批准,才能够经营涉及美国西海岸和东海岸的贸易,因此,FMC发现他们正处于全球关注的中心。
        FMC由5名委员组成,其中3名民主党人,2名共和党人。对于华盛顿方面如何看待这些新型联盟态度的不确定性,以及委员们在意识形态方面的差异和独立思考,使一些世界最大的航运公司感到了不确定性。
        在北京方面出乎意料的否决之前,FMC的委员们对于P3联盟的申请已经出现了4票赞成、1票反对的意见。投反对票的委员是前主席李丁斯基。他给出的理由是,P3本质上是创建法人而非联盟。随后,李丁斯基没有咨询FMC的其他委员,就对达飞轮船、中海集运和阿拉伯航运公司的O3联盟申请投了新的反对票,尽管FMC最终同样以4比1的表决结果发放了通行证。
        FMC及其委员都表示,2014年在集装箱航运业进入超级联盟时代的期间来考虑美国公众的利益,他们仍然是股不可小觑的力量。
        3. 欧盟
        2013年11月,欧盟委员会宣布已正式启动对14家班轮公司正式的反垄断法律程序,来调查他们是否通过相互之间商定价格而违反欧盟竞争规则。法律程序遵循来自事务监察委员会在2011年5月对全球12家最大班轮公司的欧洲办事处的黎明突击搜查。
        欧盟当局认为,自2009年以来,这些公司通过在其网站上和专业贸易媒体上发布公开声明来定期公示他们的涨价意向。这种做法可能让公司互相之间将它们未来价格的意图告诉对方,通过对来往欧洲的班轮服务航线提价,来损害竞争和损害他们的客户。委员会现在将调查这种行为是否构成协同行为,是否违反欧盟职能条约第101条和欧洲经济区协议第53条的规定。
        除了美国总统轮船、川崎汽船和汉堡南美洁身幸免以外,几乎所有的全球承运人都被列入了这张14家的名单。
        本次调查最终可能导致天价罚单,以及由托运人发起侵权调查,以证明他们已经支付超过赔率引起的潜在的损害赔偿诉讼。从近年来航空公司和货运代理公司的案例可以发现,这些调查的累计成本是非常巨大的。
        在未来的几年里,这些航运公司可能在与这些指控的斗争中获胜。但是即使如此,参与到调查之中的成本是巨大的。而不利的发现可能引发在北美和亚洲等其他司法管辖区多米诺骨牌式的连锁调查和接踵而至的托运人的损害赔偿。
        作为最低要求,本次调查可能导致的变化是价格变化如何被公布。但更严重的潜在后果是警告航运公司:你们仍无可逃遁地暴露在监管的聚光灯下。
        监管机构必须拥有全球视野
        中国商务部的审查机制与程序不同于美国FMC和欧盟委员会。在P3联盟案中,欧美两地监管机构都放行。FMC的评估认为P3联盟在北美市场占有率不高,对竞争状态的影响甚微。而中国商务部必须在中国的兼并控制规则固定的时限内明确批准或禁止P3联盟。欧盟委员会的工作程序框架则完全不一样。按照欧盟的规则,它不必立即展开对P3联盟的正式调查,而是可以“等待与观望”,只有在它认为必要时才会介入。
        跟大多数地区不同,中国的兼并控制法规所监管的不仅是“结构性”的企业合资,也包括航运企业之间宽松的合作。在中国,P3联盟需要获得兼并控制机构的批准才可以成立,但在大多数地区它只需要接受一般竞争规则的审查。马士基和地中海航运随后拟建的2M船舶共享协议(VSA)是一个非正式的合作营运,而不属于中国兼并控制法规的管辖,特别是因为P3联盟提出的联合船舶营运中心的结构已经被2M所放弃。
        因此, 新的2M VSA提议没有向中国商务部提交兼并控制审查,而是像其他传统船舶共享安排一样提交给中国交通运输部。迄今为止,中国政府从来没有禁止过任何此类船舶共享安排。
        尽管排除了达飞轮船,但是2M在亚欧贸易航线上的运力占有率据报导仍高达36%,超过30%的“红线”,中国交通运输部可以决定调查其竞争损害。因此,即使2M可以免受中国兼并管制,但是中国仍然可以对其是否涉嫌妨碍公平竞争展开调查,尽管在大多数竞争性市场上,36%的市场占有率并不算高。
        显然,从纯商业的角度看,对于航运业的全球性竞争监管还有待于改善。美国、欧盟和中国的监管机构审查P3联盟的结果表明,不同的监管主体存在不同的程序框架、不同的时间表和不同的结果,致使许多明显良性的航运合作会在监管层面面对小的挑战。但全球政治学意味着不会有单一的全球监管机构,因此对于船东和承运商来说,更加复杂和昂贵的监管仍将是一个挑战。
        现在,航运业已经从P3冲击波之后苏醒过来,并且武装自身,并寻找新的联盟以抗衡新的2M冲击波。虽然进程缓慢,但是步伐稳健。
        托运人团体正在加紧呼吁竞争监管机构更深入地参与。
        港口之间也开始淡化其传统竞争,寻求合作以对抗航运公司联盟日益增强的议价能力。
        为了法律的确定性,以及各有关参与方之间在全球范围内的公平和无扭曲的竞争,监管机构不能落后,因此也必须拥有全球视野。
        在全球层次上建立一致的监管规则可行吗?
        分别在欧委会、FMC和中国商务部管治下提供的法律工具,在地理范围上是有限的,以至于使他们无法在全球范围内实施有效的、可预测的和一致的决策。这种现状将反过来促进法规的透明度、问责制、自信心以及法律的实施。没有任何监管机构可以逃避它们的责任。
        目前,统一的、适当的法律手段的缺失将导致整个航运业的绝大部分班轮公司模仿2M联盟的“弯道超越”技术。因此,至关重要的是新的法律工具的设计。
        鉴于中、欧、美三方的监管机构对P3联盟审批的不同立场,美国有两位律师提出建立一个由多个监管机构管辖的全球合约机构的想法。设定一种欧委会、FMC和中国商务部都认可的全球性规则,显然可以提供一种受欢迎的法律手段。但是,在目前情况下,要做到这点似乎还有很长的路要走。
        因此,在此期间,这三家监管机构中的每一家都应该制定关于航运业的竞争规则领土外应用的指南。所有这三个司法管辖区都应该提供选择这个特殊的方式前进的足够余地。
        根据这样的准则,每个监管机构都应该建立一个清晰的、透明的系统,监控每一个和任何一个建立在自身竞争法的参数基础上的全球性合作。这些监控系统的内容应该公开,使各方能够分辨和识别竞争发生的任何失真。
        其他监管机构提出的对于法定的或合规管理的可能存在的实施障碍应该予以取消。应另一监管机构的要求而交换证据和对具体事项的调查应该得到保障。
        满足这些标准的监控系统应该能够使各方分辨和识别是否参加全球联盟,如2M。使用的会议和讨论的协议框架内获得他们一方的信息,并且在法律宽松的国家获得允许,以制定和实施其全球战略。这些系统汇总的信息将有利于进行首次评估,并进一步监测类似2M这样的联盟。
        2014年11月,来自美国、中国和欧洲航运业的竞争监管机构的代表出席了在伦敦举行的欧洲海商法组织(EMLO)的第20届年度会议。这次会议的主题是应对由世界顶级班轮公司组成的全球联盟带来的法律问题。
        当前,班轮业正在经历前所未有的变化。联盟的创新涵盖了全球三大东西向主干贸易航线,承运商由此进入了不确定的监管领域。关键的问题是当新型班轮公司联盟建立的时候,是否需要一个更加统一的关于海事监管的国际方法。
        鉴于目前在全球市场上运营的公司面临着无数的规则和规定而无所适从,欧洲海商法组织的秘书盖斯·布拉克曼提出,每个主要司法管辖区的监管部门应该在考虑如P3、2M、G6或CKYHE联盟的合作时,采取全球视点而不是仅仅局限于当地的事务。
        布拉克曼的声明说:“一个联盟的绝对规模不应该成为在航运业全球层次上废除公平和真实竞争成果的依据”,这个声明已经引起了广泛的争议。
        因此,监管部门必须制定能使他们了解整个行业的全球局势的法律工具。
        布拉克曼说:“作为运用全球视角判断航运行业安排的第一步,欧委会、FMC和中国商务部这三个主要的监管部门应该设立明确和透明的系统用来控制任何形式的全球性合作。”
        监管机构对四大联盟这样的良性本质并不是很确定,这些联盟成员的总运力约占全球集装箱航运业的95%。监管机构仍然不能够确定如何监控这些跨地区的巨大联盟,他们可能在不同区域的条件下对不同贸易航线产生不同的影响。
        单一的全球竞争监管机构为什么难以实现?
        常规的顶级会议将不会是航运界朝着一个单一的全球竞争监管机构前进的第一步。律师警告说,这将会有非常多的现实障碍,如不同区域有不同的贸易条件,或者各地方有其自己的考虑。
        如果没有相关航运公司的同意,监管机构之间交换有关联盟审查的商业敏感数据也是不合法的。
        尽管一些承运商希望由一个单一的全球反垄断监管机构涵盖所有的全球联盟,但这样的权限尚未来临,而且几乎是不可能的,因为现在全世界大约有125个竞争监管机构。事实上,人们也不希望只有一套规则。
        欧委会竞争总署负责交通运输、邮政和其他事务的机构负责人德布洛卡(Hubert de Broca)认为建立全球统一的竞争监管机构不是一个靠得住的选择,他认为可能会有更好的融合方法。他引用了欧盟和美国之间的领空开放协定来说明:尽管审查程序不同,两个具有不同竞争法规的司法管辖区可能达到一个兼容的结果。他说,由于这两个决策产生“一致的和非冲突性的补救措施”,所以,即使不能够完全融合,也还是有合作空间的。
        美国柯赞律师事务所(Cozen O’Connor)的杰弗利·劳伦斯表示,消除某些重复的要求可以改善整个过程,如不同的监管机构对联盟成员文件产生的数据。这将降低成本,并加快整个时间表。他还呼吁建立统一的流程和监管标准。
        李丁斯基近日批评FMC的雇员在不通知五名委员的情况下就批准了O3联盟。他仍然担心没有在更大背景下审查联盟对行业影响,而全球伙伴却得到了通行证。
        他说,既然各国政府拥有固有的权力去规范国际水运业,使其最大程度上符合国家利益,那么,可能就不会有统一监管方法的可能性。虽然如此,他还是认为所有希望参与的监管机构还是可以协调和统一行动的。
        虽然在跨太平洋贸易航线上,历来要比亚欧贸易航线上存在更多的船舶共享,但是到目前为止没有证据表明跨太平洋贸易航线上的竞争受到损害。
        在过去的十年中, 尽管亚欧航线的船舶共享协议少于跨太平洋航线,但是其运价下降幅度较小。同时,船舶共享让船队运力规模较小的航运公司有机会去服务更多的贸易。
        监管者担心的不是船舶共享协议本身,而是现在控制集装箱航运业的四大联盟的规模。比如,李丁斯基说,他并不是反对所有的联盟,而是支持它们中的两个,虽然不是2M联盟。他指出,四大联盟将控制国际集装箱海运贸易量的95%以上。他说,为了抵消和平衡这一新的“承运人全球化主义”,应该有一个“监管全球化主义”作为制衡力量。
        他说,司法管辖区可能需要更新他们的规则和流程,更加紧密合作,确保各大联盟实现他们形成的初衷——竞争繁荣,所有承运商——不管是从事全球贸易、区域性贸易、还是国内航线贸易——都可以自由地向托运人和消费者提供合理的服务。
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