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欧盟航运减排的阳谋(Z.2014.4)

新闻来源:中国船检    浏览量:298 杨培举 2017-09-14
        |► 欧盟积极的气候治理行动使其获得先发优势和话语权,并且占据了道德制高点,如此欧盟不仅成为了地球家园的悍卫者,而且正逐渐成为全球发展低碳经济的最大受益者之一。
        近年来,欧盟高举环保大旗四处出击,惹出不少争议。在全球海事界,欧盟的强势举动,同样掀起不小波澜。那么,在节能减排浪潮一浪高过一浪的今天,业界如何看待和应对这一现象?
        推动气候问题升级
        对于欧盟高举环保大旗四处出击之举,相信会有多种解读,但无论如何解读,皆无法抛开历史背景和现实的利益诉求。在众多缘由里面,其中有三点不容忽视。
        首先,从欧洲发展历史和客观自然环境来看,欧洲的自然、地理条件使它对气候的变化异常敏感。欧洲大陆上国家众多,各国的国土面积狭小,在面对气候变化造成的各种自然灾害时回旋余地小。在20世纪90年代,全球环境恶化对欧洲的发展产生了严重影响。在这10年中,欧洲各种自然灾害数量较之上世纪80年代增加了一倍。联合国政府间气候变化委员会早在1998年的“地区影响评估”中指出,欧洲的生态系统脆弱,气候变暖将使欧洲耕地减少、森林面积缩小、土壤肥力下降、水资源短缺、生物多样性受损。欧洲环境署的报告也显示,气候变暖将给欧洲农业、旅游业、海岸带和公共健康带来严重的影响、造成巨大的经济损失。为避免气候恶化给欧洲经济和社会带来沉重打击,从1997年开始,实施可持续发展战略就成为欧盟的基本目标之一,并且写入了欧盟条约之中。步入新世纪以来,欧盟依然坚持可持续发展与高水平环境保护的目标,重视环境法治。毫无疑问,这是环境恶化倒逼的结果。其次是复兴欧洲经济的考量。从欧洲经济发展历程看,20世纪70年代以来,欧盟各国在与美国和日本的经济竞争中多处于劣势。欧洲在上世纪完成工业化进程后,由于低层次居民消费需求( 例如食物、服装、汽车和住房) 开始趋于饱和,而更高层次的居民需求由于个性化程度高而造成其需求的可预测性明显降低,生产者满足这种需求的难度加大,于是消费需求和生产投资的不确定性便使经济增速出现明显放缓。“互联网泡沫”的破灭,使得欧洲发现,单靠发展高需求层次的虚拟经济,不足以实现其经济的高速增长和长期保持较竞争对手国的领先优势。为了找到可以实现自身经济增长的“良方”并抑制竞争对手,欧盟开始思考从实体经济入手,设法找到既有利于发挥自身现有优势、新兴经济体又不占优势的实体经济产业。经过考量,欧盟把低碳经济纳入了战略规划。欧盟通过学术研究为发展低碳经济奠定科学理论,占据了道德的制高点。从20世纪80年代缔结《联合国气候变化框架公约》谈判开始,欧盟经过30多年的努力,成功地使气候变化问题成为国际政治领域关注的核心议题。欧盟积极的气候治理行动使其获得先发优势和话语权,并且制定促进低碳经济的相关政策向国际推广,通过双边和多边政策迫使其他国家和地区采取措施应对气候变化。最后,欧盟不仅成为了地球家园的捍卫者,而且正逐渐成为全球发展低碳经济的最大受益者之一。
        对此,中央财经气候与能源金融研究中心主任王遥认为,“欧盟这样的政策推出,实际上是国际碳市场应对气候变化新的政治博弈、经济博弈。欧盟有一整套减排计划,这是欧盟的整体减排战略。欧盟在全球应对气候变化中是主力,很多工业部门都可纳入减排计划中。目前低碳减排的关键技术大都被欧洲国家所掌控,这也就是欧盟积极主动推动全球减排的深层原因所在。”
        另外,从欧洲发展的历程来看,最突出的特征是依托海洋走向全球、走向繁荣,骨子里有着很深的海洋DNA。欧盟在制定可持续发展战略中,都把海洋和航运置于重要位置,很多发展规划和政策都是围绕海洋和航运而展开。因此,在欧盟把低碳经济作为重塑世界格局、提升欧洲竞争力的当下,欧盟在海事界不断掀起波澜也就不难理解了。
        且试且推行
        从近年欧盟推行海事减排风暴的行动来看,其采取了双边和单边并施的策略,其咄咄逼人的风头一度让国际海事组织(IMO) 很尴尬。
        在多边策略上,欧盟一直扮演着IMO急先锋的角色。究其原因,IMO的40个理事国中有14个是欧洲国家,其中12个是欧盟成员国,这应是IMO受欧盟影响的最大原因。作为联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构,IMO在航运减排方面的工作一直都很努力。IMO从1973年就开始积极推动全球性的航运业温室气体减排,1997年的MARPOL公约缔约国大会通过了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)的附则Ⅵ——《防止船舶造成空气污染规则》,旨在减少船舶的空气污染物排放以及降低对区域和全球大气污染的影响。之后,IMO一直寻求船舶温室气体减排措施。经过IMO及海事界的共同努力,2008年10月的MEPC58会上通过附则VI的修正案,修正案修订内容主要涉及:补充定义、增加排放技术试用船舶的免除条件、消耗臭氧物质系统的记录、修订和补充柴油机NOX排放(TierI、II、III)标准、修改燃油硫含量标准、补充对产生VOC物质的船舶的VOC管理计划、燃油可获得性的相关要求等。当然,IMO在减排和防污染方面所做的工作远不止于此,像《船上噪声等级规则》、《香港公约》、《船舶专用海水压载舱和散货船双舷侧处所保护涂层性能标准》、《国际船舶压载水及沉淀物控制和管理公约》等,都对海事界产生了重大影响。值得一提的是,在IMO倡导下的这一系列工作,欧盟都是不遗余力地呐喊助威,并身体力行。
        然而,尽管IMO一直在全力推动全球航运业温室气体减排,但在欧盟眼里,IMO在推行航运减排方面仍不够积极。为此,欧盟屡屡以单边行动相威胁。早在2002年,欧盟委员会就已经提出,如果IMO不能在2003年之前就航海运输业的温室气体减排达成一致,那么欧洲有必要采取行动。2009年哥本哈根气候大会之后,欧盟又提出了最后通牒,即如果到2011年12月31日之前无法就控制航海碳排放达成国际协议,欧盟将把国际航运业列入其减排目标和政策机制中。近年来,欧盟一直威胁准备实施单边措施,除了已经出台的单边低硫燃油法令,另一个典型的例子就是,欧盟不顾国际民航组织的决定,制定了2008/101/EC法令。另外,《香港公约》通过后,欧盟对IMO推进速度不满意,于是单边推出了欧盟拆船法令。在这样的“前车之鉴”下,为维护在海运业的权威,IMO在欧盟的胁迫下,不顾发展中国家的强烈反对,提出了如欧盟所愿的路线图。
        欧盟尽管高举环保道义的大旗,但其屡屡出现的单边行动,也激起了不少反对的声音。尤其是欧盟强收航空、航海碳税之举更是激起一波反对浪潮,就连本来与欧盟在同一战壕的美国都忍无可忍了,愤然将欧盟告上了法庭。至于众多的发展中国家,更是对这种单边行动表现出了极大愤慨,中国因此推迟了55架空中客车飞机的订单。代表世界93%航空公司的国际航空协会更是将欧盟称作“税收强盗”。与此同时,欧盟内部对其单边行动引起的贸易战出现了不同的声音,空中客车、法国航空、英国航空等欧盟九家航空相关企业向欧洲主要国家的领导人递交了意见信,欧盟船东协会也提醒称,欧委会不要进行单边行动。
        大连海事大学世界经济研究所所长刘斌认为,承担欧盟与亚洲贸易的运输船舶标准和规范基本上是按照船级社制定的船舶规范和标准执行的,现行的排放标准符合欧盟的经济发展与环境生态的要求;而欧盟现在要打破现状,在此基础上征收新的船舶排放关税。毫无疑问,新的立法诉求似乎破坏了商船自由航行权的原则。承担亚洲与欧盟贸易运输的商船需要的船用燃料基本上是在新加波和鹿特丹加油,提供燃料的公司80%来自欧盟大型石油公司。在燃料的价格中已经含有燃油税,欧盟财政收入从中获得巨大利益。如果欧盟议会现在开始征收碳排放关税,已是双重征税,不符合欧盟的纳税原则。
        针对种种反对和质疑之声,欧盟会收手吗?
        减排持久战
        对于欧盟的此种强势行为,或许有人会说,美国出头了,欧盟的日子就不会好过了。事实上,这只是一个假象,因为美国本质上跟欧盟同处一个“战壕”,有着共同的先天竞争优势和利益诉求。据业内分析人士指出,美国很少有大的船运公司,尤其是集装箱运输公司,因此在欧盟的航海碳减排计划上恐怕不会发出多大的声音。
        上海交通大学凯原法学院教授胡加祥认为,欧盟在航运减排上的强势举动有转嫁政治经济危机的目的,同时也有其特殊的政治背景,包括德班和哥本哈根气候会议的不成功,都让欧盟在气候问题上有了更大的紧迫感。毫无疑问,以环保“大棒”构筑的新贸易壁垒将不会是短期行为。
        从欧盟近期的一系列动作来看,欧盟的确有将航运减排一直深化下去的趋向。在提出征收航空、航运碳税的动议失败后,欧盟似乎并不甘心。在发布欧盟气候和能源一揽子计划之后,欧盟又提出了对船舶二氧化碳排放进行监测、报告以及核实(MRV)的提案。根据MRV提案的相关要求,从2018年1月1日起,需要对船舶的二氧化碳排放和燃料效率进行监控的范围包括:所有在欧盟境内航行(例如欧盟成员国管辖权内的各国之间的航行)的船舶;所有从非欧盟港口进入欧盟港口的“进港”船舶;所有从欧盟港口到下一个非欧盟港口的“出港”船舶。对这些船舶进行监测以后,需要对这些数据进行独立审核并向欧委会和船旗国汇报。同时,港口内船舶的排放问题也将严格实施监测、报告和核实制度。此种做法是否将重蹈航空业的覆辙,在法案通过后是否引发新一轮国际争端,未来值得关注。
        与此同时,欧盟继续在其他方面也展开了凌厉攻势,2013年12月16日,欧洲议会和理事会经过几轮协商就氟利昂气体条例草案达成协议。虽然一开始该条例并未涉及海事领域,但欧洲议会提出的修改建议可能会影响航运。因为草案将“移动式”定义为“在工作时通常是移动的”,因而覆盖了某些在船上使用的设备。该条例将从2015年1月1日开始执行。12月17日,欧盟委员会发布了空气污染主题战略修订稿,形成了一揽子措施。这一揽子措施包含了船舶排放,只是尚未有针对降低船舶排放的任何立法建议,但这些举措都为日后欧盟在海事领域进行下一步动作,做好了埋伏。
        北京中创碳投科技有限公司总经理唐人虎表示,在行业方面,中国航运业的碳减排准备要弱于航空业,许多企业甚至还没摸清自己碳排放的“家底”,这样会在国际谈判中难以抢占“知己知彼”的主动权;在部门方面,目前只有国家发改委应对气候变化司牵头管理中国的碳减排和碳交易进程,某些产业部门还没引起足够重视。他建议,航运业一定不要盲目抵制、躲避欧盟提议,应主动介入游戏规则制定。“美国现在虽然反对欧盟‘航空碳税’喊得很凶,但在小布什时代就已经强制火电厂等排放源监测碳排放数据,许多龙头企业把‘碳战略’作为核心战略。这就是说,美国只要愿意,几乎可以一夜之间启动国内碳交易市场,作为欧盟允许的‘替代方案’。中国一定要练好内功,避免有朝一日美国倒戈向欧盟一边,造成更大被动。”
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