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欧盟海事安全新思维(Z.2014.4)

新闻来源:中国船检    浏览量:380 张向辉 2017-09-14
        |► 欧盟区域立法的影响已不仅仅是欧盟成员国的事情,其对全球航运及相关产业的影响也越来越大。
        多年来,欧盟(EU)一直在寻求制定提高海上安全、保护海上人命安全和保护海洋环境的积极海上安全政策。尽管海事界各方都在积极努力,但海上事故仍像鬼魅般如影随形, 给海上活动带来不安。对此,近年来,欧盟不断调整应对海上安全事故的策略,甚至在海上安全立法方面表现得咄咄逼人,引起国际海事界的普遍关注。
        安全立法发展路径
        与国际海事公约相似,欧盟海上安全政策基本上都是海难事故的催生产物。
        从1978 年油轮Amoco Cadiz 号在法国布列塔尼海岸沉没引发关于在北海及英吉利海峡深水引航员引航船舶的欧洲法令79/115/EEC, 到1987 年在美国水域发生的“自由先驱论坛”号沉没和Exon Valdez号搁浅事故带来欧盟通过关于防止事故造成海洋污染及提高客渡船安全的决议。在1993~1999年间是欧盟启动共同海事安全政策及促进优质航运阶段,该时期共通过了10多项法令,这些法令中的主要部分是为了保证停靠欧洲港口的所有船舶必须执行国际安全规则,及欧盟船旗的船舶及其船员必须满足国际标准。该阶段欧盟认识到港口国对国际公约执行不可或缺的监督作用并制定相应法令确保这一作用有效并协调发挥的事情。
        1999年12月12日,一艘有着25年船龄的单壳油轮Erika号在距离Brittany南端40海里处断成两截,导致船上装载的3.5万吨原油泄漏,污染了大约400公里的法国海岸,给当地渔业和旅游业造船巨大损失。2000年3月21日,事故发生后3个月,欧盟立即通过了一系列措施,解决Erika事故暴露出来的欧盟在海上安全措施中存在的不足和漏洞,被称为Erika I一揽子措施。2000年12月,为了确保Erika I的实施,欧盟又提出了三项实际措施,被称为Erika II一揽子措施,该阶段处处体现出欧盟缺乏对海上安全的整体和有效管理,以及海上安全指导战略的不足。
        2002年11月19日发生了的威望号事故。这次事故给欧盟水域环境造成的严重破坏让欧盟继“Erika”事故后再一次认识到了低标准船舶和航运对海洋环境的危害。2005年11月23日,欧盟执行委员会(EC)副主席兼运输专员Jacques Barrot先生宣布EC最终通过了第三套海上安全一揽子措施的建议案(3MSP)。欧盟开始再次全方位审视其政策和法律体系,着手从保障海上安全和海洋环境的各个方面,包括促进成员国履行国际公约、加强对被认可组织的管理和监督、建立欧盟海上事故调查体系、建立船东保险和赔偿机制及进一步强化港口国控制等制定新法令或修订现有法令,旨在完善欧盟的法规体系,阻止低标准船舶进入欧盟水域,从源头上预防和杜绝海上事故的发生。欧盟的海上安全工作不再坐等事故发生之后才有所行动,而是第一次把事故预防放在了与事故应对同等重要甚至更重要的位置。
        2009年1月20日, 欧洲委员会向欧洲议会和理事会提交了《欧盟2018年海上运输策略公报》。文中对欧盟海上安全提出目标,表示将优先考虑执行现有欧共体和国际规则,并尽快落实执行3MSP方案,要建立一个包括预防、反应能力和应变能力在内的全面的保安措施框架,敦促已经开始的工作得以完成。
        2009年3月11日,欧洲议会最终通过了3MSP所包含的六项法令和两项条例,它们分别是:满足船旗国要求法令(2009/21/EC)、港口国控制法令(2009/16/EC)、关于船舶检查和检验组织及海事主管机关相关活动共同规范和标准法令(2009/15/EC)、建立共同体航行监管和信息系统法令(2009/17/EC)、制定海上运输事故调查基本原则法令(2009/18/EC)、船东为海事索赔保险法令(2009/20/EC),船舶检查和检验组织共同规范和标准条例(391/2009)和海上发生事故时旅客承运人责任条例(392/2009)。
        专家指出,通过3MSP的实施,欧盟将全面有效监控靠港船舶、更严格监督被认可组织的质量和表现、监控欧盟海域的航行、统一海上事故调查方法并建立可靠的数据库,为今后的安全工作提供经验并促进欧盟船旗国履行IMO要求,是朝着进一步有效预防海上事故发生,提高海上安全所有关联方责任的方向迈出的重要一步,极大改善了事故预防以及事故后续管理措施的有效性。
        海上安全新诠释
        2009年3月11日,欧洲议会最终通过了3MSP所包含的六项法令和两项条例,欧盟第三套法令是近年来海上安全立法领域强势崛起的象征,以前所未有的广度进行推进,影响到海上安全的各个环节。
        在此基础上,2005年3月,在时任欧盟渔业及海事事务司司长Joe Borg先生的倡导下,欧盟开始着手制订一个综合的海事政策,以期形成管理欧洲人民与海洋之间关系的新的愿景文件,并于2006年6月7日发布了《欧盟未来海洋政策绿皮书》(绿皮书)。
         2007年10月10日, 在完成了为期一年的针对欧盟海事政策绿皮书的咨询活动后, 欧盟执行委员会(EC)根据咨询结果发布了题为“一个综合的欧盟海事政策”的通讯及行动计划( 又称蓝皮书),宣布了一系列将在未来若干年开展的工作和执行的计划。如果说欧盟在绿皮书中还在探求制定欧盟未来海事政策的可能性及必要性, 那么经过一年的咨询活动, 欧盟已经确信并在蓝皮书中明确阐述: 欧盟需要一个综合的全面覆盖所有海事活动的海事政策。欧盟认为,一个综合的海事政策将增强欧洲应对全球化和竞争力、气候变化、海洋环境恶化、海上安全和保安以及能源安全和可持续性等诸多挑战的能力, 通过可持续性发展模式, 维护欧洲在世界经济日益整体化条件下的竞争主导地位;并希望新海事政策可以改变欧盟以往在制定政策和进行决策时一贯的“各自为政”的状态, 能够更好地理解并考虑各种海事活动间的相互作用, 制定共同的实施工具, 充分认识并利用合力, 从而避免或消除各领域政策间的冲突和矛盾。因此, 一个综合性的欧盟海事政策将致力于为欧洲海事领域及沿海地区的可持续性发展创造最佳条件。
        1992年,欧盟委员会发布了第一个关于共同交通运输政策的白皮书,之后每十年左右时间发布一期。2011年3月28日,欧盟发布了2011版交通运输白皮书,全称为“通往欧盟统一交通系统之路——建立更有竞争力、能源使用效率更高的交通系统”,这份白皮书提出极具前瞻性的交通政策,将引导未来欧盟公路、铁路、航空与水路运输的发展方向。由于欧盟国家所占据的重要交通地位,这些政策无疑将对未来世界交通运输业产生重大影响。
        不论是从最新生效的3MSP和欧盟综合海洋政策来看,还是从欧盟制定并不断更新的海上运输、造船、拆船等海洋产业的发展战略来看,欧盟近年来在海事立法方面的强势崛起一方面是与其经济发展及复兴和海洋之间的密切联系相关联,另一方面也是欧盟实现可持续发展,提高海洋产业竞争力,重新确立其在海洋领域领先优势的需要。欧盟在绿皮书中明确说明:“考虑到欧洲的出口型经济、贸易额的增长及其地理环境,在航运、造船、船用设备和港口业方面的竞争力对欧盟来说利益攸关。”为了维护自己的海洋利益,确保海洋产业的发展并由此带动整个欧洲经济的复兴,欧盟近年来不遗余力,不论是在参与制定国际规则方面,还是在推行单边立法方面都是非常激进的。可以说,欧盟正不断加深对海洋意义和作用的全新认识,认识到了海洋持续为欧洲人民的福利和经济机遇做贡献的巨大潜力, 因此其海上安全观亦随之发生了深刻变化, 外延和内涵不断得以丰富, 甚至已涵盖到了政治、经济、科技等层面。
        立法协调与策略
        在短短的十多年内,欧盟建立了一个覆盖海上安全和环境保护各个领域的较为系统和立体的海事法律体系,体现了航运业对欧洲竞争力的重要意义,以及安全、环境友好的发展对加强海运管理的迫切需要。
        欧盟的众多机构都要参与欧盟的立法过程,但欧盟的立法主体是:欧盟委员会、欧洲议会、欧洲理事会,其中欧盟委员会负责提交立法建议,而最终通过法律的是欧洲议会和欧洲理事会。条约对欧盟的规定和程序都做了说明。每一项欧洲法律依据的都是条约中的某个特定条款,被称为立法的“法律基础”。
        制定新的欧盟法律主要依据是三个程序:磋商、同意以及联合立法。立法形式主要包括条例、法令、决定以及建议和意见。以条约和上述立法形式为基础的欧盟法律,具有超国家性质的强制性规范,有两个特点,即最高效力和直接适用效力。最高效力体现为成员国法律(包括宪法)不得与欧盟法冲突;直接适用效力则体现为成员国公民可以在本国法院直接援引欧盟法令,对抗本国政府。这两个特点决定了欧盟的法律框架不同于一般国际性法律的特殊结构。
        欧盟海事立法的形成和发展造成了国际海事立法的不平衡性, 初期的欧盟海事立法的核心是通过欧盟立法迫使成员国全面履行国际规则, 伴随着几起重大海难事故, 欧盟海事立法已经在一定程度上超越了国际规则的规定, 造成了国际海事立法的复杂性,为船舶遵守不同规则带来困难。
        在欧盟成员国内, 由于欧盟海事立法大都以法令的形式通过, 必须由成员国负责将法令国内化并予以履行。由于欧盟通过的法令数量众多, 造成成员国无法在短时间内将法令国内化并加以实施,2005年有关成员国未履行义务的法令就达到68起, 其中包括多起个案直至起诉到欧洲法庭。鉴于上述状况, 欧洲海事局的成立以及欧洲海岸警卫队的成立都标志着欧盟海事立法再次迈出统一执法的步骤。
        仔细研究不难发现,在处理欧盟海事立法和国际海事立法的关系中, 欧盟的主要策略是首先选择国际海事立法的途径, 在无法满足的情况下选择区域立法, 但同时欧盟通常会在IMO层面将其提案演变成不具强制力的规则、决议等, 再逐渐演变成强制性规定, 典型的例子包括国际安全管理规则(ISM)。而欧盟对成员国加入新通过IMO公约的规定对国际公约的生效趋势会产生重要影响,欧盟的拆船法令便是一个有力证明。2013年10月,欧洲委员会通过拆船法令,该法令先于《香港公约》生效,并且拆船法令的“门槛”较《香港公约》更加严格,欧盟成员国批准《香港公约》无疑将加速其生效且不排除欧盟促使IMO修订《香港公约》。
        目前,欧盟区域立法的影响已不仅仅是欧盟成员国的事情,其对全球航运及相关产业的影响也越来越大。欧盟海事立法框架涉及海事管理的各个领域, 其中包含对船舶检验机构的监督管理、船用产品认可、船舶交通监控和信息系统等海事管理新兴领域的海事立法等, 尽管在欧盟内部也会引起一些纷争,但总能找到平衡,达成一致,这对解决我国海事领域的立法禁锢,以及与海洋、航运相关行业各自为战的矛盾,具有借鉴意义。
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