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清末民初京津冀一带的航政与船舶管理(Z.2017.8)

新闻来源:中国船检    浏览量:397 曹凛 2017-09-25
        北洋政府(1912年4月~1928年6月)成立前后,作为京师和河北内陆门户的天津,海运业被外轮势力控制,相关的航政和船舶管理体制,深受沿海地区思维方式的影响;北京的航运业和船舶管理制度基本延续明清时期的内河漕运管理方式;京津以外河北地区的航政与船舶管理工作的部署与执行,多依赖于直隶行政公署与洋海关颁布的相关“训令”、管理规定与章程。
        津海关与天津内河的航政和船舶管理
        进入近代以来,津海关(洋关)于1861年3月由英法两国在天津建立,负责天津、秦皇岛沿海及北京内河一带的进出口船舶的管理、关税和港政方面的工作。津海关在北平、秦皇岛和塘沽设立了三个分关。
        原先的天津常关(多为内河钞关),仍由清政府掌控。最早的京津冀一带的钞关在北京通州的漷州,元朝政府在州负责漕运船队的管理、对过往货船进行安全管理和课税征收。明代的1446年,漷州钞关搬至天津,改名为武清河西务。清1662年,河西务钞关搬到天津城北今天津市内南运河的北大关。这些内河钞关清代又称工关、户关和常关等,清中前期属清廷户部管辖,清末属清廷的津海关道统辖。
        清末的1901年9月,清政府与东西方列强签订了《辛丑条约》,将天津商埠50里内的常关也划归津海关接管,将原属清政府管辖的内河航政权拱手让与列强。“各通商口岸之常关,均归新关管理”(《辛丑条约》第六款)。此外,《辛丑条约》还规定天津至河北沿海岸线一带的炮台全部自毁,日本和西方列强可在京津冀一带的铁路沿线驻兵。将中国推向半殖民地的深渊。直至北洋政府垮台后的1931年,南京政府才将天津商埠50里内外所有常关全部收回。
         1868年管理全国各地海关的总税务司署设立“船钞部”,1912年改称“海政局”,1925年后称之为“海务部”,负责海关港口的管理、沿岸航路和导航设施的维护。近代时期,津海关的税收额平均每年占全国总海关额的百分之十几,船舶进出口货运量仅次于上海。
        塘沽分关一直是津海关管理业务的集中地点。塘沽分关当年坐落在天津塘沽区的大沽镇,为天津市72沽的最后1沽,地处海河入海口,“地当九河津要,路通七省舟车”,为京津门户、海陆咽喉,有“海门古塞”之称。1988年当地的大沽口炮台遗址,被列为国家重点文物保护单位。清末至民国时期,津海关管理的业务中有对天津海河进行疏浚的职权。
        如天津东北部古镇芦台的东挑河连接海湾,1921年津海关在东挑河修了2道闸门,防止海水倒流入河,这样内河船货可以从这里装上火车,甚至来往船只都可以通过火车运抵目的地。1924年天津商会请求津海关疏浚各河,以利航行,津海关同意了这一请求,问题得到了解决。
        这一时期,来往于津海关的轮船,多为外轮,也有属于国产船队的轮船招商局的轮船。轮船招商局船队的管理工作多由李鸿章聘请的外国专家负责,如1885年至1910年期间,担任招商局总船主的是英国人蔚霞。招商局总船主负责“轮事物及管理,制造船只,考验机器材料,配置测绘各项工程”(《招商局档案(468(2)/240)》)等各项工作,他一上任,“所有本局建造新船,绘图选料,与外洋著名各厂规定合同,皆系蔚霞经理,凡旧船续长船身,及改换新式机器、锅炉等件,亦皆其一手承办。”
        1900年义和团起义至1903年日俄宣战时期,清政府遵守反战国家必须遵守的相关轮船禁运的国际中立条约。蔚霞为保护船队船舶,积极负责船照的办理、船旗的更换等工作。
        在此之前的1894年,甲午战争期间,蔚霞前往天津“调派轮船”,对运输军用物资的轮船进行调配和安全检查,将大批军械物资安全运往韩国,给驻守在那里的中国官兵提供了后期保障。
        1894年中日失和“反战国船舰,俱颁禁例,招商局轮换挂洋旗,该总船主出力较多,且由蔚霞名下具领轮船四五艘,出名保护,往来行驶,悉获安全”(以上见《招商局档案(468(2)/293~240)》) 。
        1897年,俄罗斯派沙皇王爵到天津,轮船招商局的总船主蔚霞准备往返津沪的专用轮船,将部分船舱进行改动装修,检查压载底舱,将压载舱用漕粮压舱,以迎接沙皇王爵的到来。“局派专船并优待(王爵),三月专船送津”,“复催令海晏(天津道长官)于四月初四日自津回沪,即言饬总船主蔚霞,将船大餐间房舱,酌量改动装修、租购铺陈摆设……一切布置周妥,酌装漕粮压载,在埠等候。”“船内伙食均代预备”(468(2)/163)。
        1910年,轮船招商局考虑蔚霞年岁已高的退休问题,蔚霞为此大闹情绪,并将一艘船上的锅炉损毁。“惠丰顺船本拟留存,勿拆售,曾告船主蔚霞”,“不料蔚霞心怀叵测,竟于前两天雇匠急将锅炉敲烂几孔”(468(2)/293)。董事会与蔚霞几番争执,蔚霞才于年底退休。
        津海关按船只载重吨位,分六等分发牌照,一等载重150吨,二等载重70吨,三等载重45吨,四等载重35吨,五等载重22吨,六等载重2吨。河北内河的木船多为载重75至150吨的船,或者是载重20至70吨的船。
        民国初,津海关根据交通部相关轮船注册章程给照,“创办之初(清末的1910年4月),一照列入多船,未为适合。至民国二年(1913年),始改行每船一照。其册照另从一号起编给。迨三年(1914年)五月改正章程颁布后,又废止前照,再从一号起给照。计经三次变迁”(《交通史航政篇》第2册,530页)。
        天津内河方面,1914年9月直隶省(今京津冀一带)行政公署与大沽造船所联合设立行轮局(直隶全省内河行轮董事局)机构,负责天津至河北、北京一带的内河轮船营运与当地航政管理等事宜。为此,行轮局推出了一些航政规定,包括双方须遵守的《双方共同创办行轮事务合同》、《直隶全省内河行轮章程》与1916年制订的《搭客规则》。1925年4月,《直隶全省内河行轮章程》进行了修订。
        其中,《直隶全省内河行轮章程》对行轮局的创办目的、组织机构、管理体制等方面做了具体规定。航政管理方面,规定行轮局经营上的决策权、包括船舶安全检查、修补船只,添造新船、人员任命、开辟航线、财务收支、票价制订等方面的管理工作,应由直隶行政公署负责。这引发了大沽造船所部分管理者的不满。1917年6月,直隶省(今京津冀一带)行政公署下发了《直隶省行政公署训令》:行轮局“系省公署与中央所辖机关合资创办,似不便受省会完全监督”,表明双方共同管理的态度。
        大沽造船所是行轮局的创建单位之一。大沽造船所由李鸿章在1880年创办,原名“北洋水师大沽船坞”,民国成立后的1913年,改名“海军大沽造船所”。当时大沽造船所有打铁厂、锅炉厂、铸铁厂、模件厂和六座船坞。1919年时大沽造船所有造船工人1600多名。
        大沽造船所的造船实力排在福州的马尾船政局和上海的江南造船厂之后,列全国第三位。1914年,大沽造船所为行轮局建造了十多艘客轮船和十多艘木客船。1915年至1925年十年间,大沽造船所又生产了“镇海”、“靖海”、“海鹤”、“海燕”等军用舰船和“海达”、“安澜”、“静澜”和“河利”等商用轮船。
        行轮局成立后,除两艘轮船外(“慈航”号和“伏波”号),其它各轮船都由大沽造船所建造,且技术较为先进,基本都安装了双缸发动机,功率为50马力至60马力,只有少数轮船如“河清”、“河源”与“河济”号等安装的是单缸发动机。行轮局的轮船技术特点如下:吃水约1米至1.75米,船身长约十几米至20米,载客30人左右,分头等客舱和二等客舱,一些轮船还拖带可运输更多旅客的驳船。可见,行轮局的轮船都是国产客船,适宜天津附近地区的内河航行。
        行轮局的管理体制属于董事制,管理决策者由直隶省行政公署和大沽造船所各派一名董事担任,其创办宗旨是“提倡航业,利便交通”,“提倡航路,发达商务”。行轮局下设三个行轮事务所:津保行轮事务所、蓟运河内河行轮事务所和栏沽内河行轮事务所,负责津保航线、栏沽航线和蓟运航线的客运业务,1915年,这三条航线总长约570公里,设码头站点55个,运营船只11艘,年客运量20余万人次。行轮局属官办企业,同时负有统管河北内河航运的行政权力,是隶属于省行政公署实业司的一个职能机关型企业。北洋政府时期,行轮局董事思想保守,一直进行客运经营,没有尝试货运,也没有开辟三条客运航线之外的线路。
        除行轮局外,民国初的1912年,普通的民船航运占天津内河运输的主导地位。为此,北洋政府一成立,就设立了天津航政局,负责天津一带的民船安全与航政管理。当年,全国共设立4个航政局8个航政分局,天津航政局占4个中的1个。此外,行轮局的津保栏沽内河事务所,1914年开始负责天津一带行轮局轮船与所行航道的航政管理工作。津保栏沽内河事务所于1928年改名为天津特别市直辖内河航运局。
        北京的航运业与船只管理办法
        栏沽线是北京牛栏山至天津塘沽的航线,1914年9月开航,管理部门为津保栏沽内河事务所。栏沽线一开始设定的北京段为京杭大运河的通惠河段,是起始于通县、途经市内积水潭码头至顺义和密云潮白河的44里长的运河。北京段运河其鼎盛期是在金元时期。金朝在通惠河古运河航道上新建了几个船闸,因“制作不良,水易漏”,几次修补,“漕舟乃通”。元代积水潭码头的什刹海、后海一带商船聚泊、千帆竞发,热闹非凡,京杭大运河的漕运与民间货运量一直保持在一个稳定向上的水平。直到十九世纪末,通惠河段的航运业才衰败下来。晚清时期,俄国将中国购买的茶叶“从天津再用船运至通州”(《天津历史资料》第4期,P49),走的也是这条北运河航线。
        进入二十世纪,内河的漕运业基本被废止,如1902年直隶总督袁世凯为此裁撤了相关机构的高官职位48个,包括直隶漕运州同、州判、把总、经制外委、千总、东河总督、运河道、负责北路运河及泉河厅的汛闸官职,南路运河的32个漕运官职等。据统计,1902年京津冀一带的直隶相关漕运数万人员下岗待业,包括“有漕督,有中军副将以下各弁,有漕标兵,有各省督粮道,有仓场总督,有坐粮厅,有巡漕御史,有卫守备四十人。千总六十人、运丁数万、运河官闸官四十一人、阐夫数千”(《郏观应集》(夏东元编)(上册)上海人民出版社1982年版,P867,《停漕》(郑观廊)),这还不包括相关从业人员。
        1902年,通州至北京朝阳门沿运河各码头、土坎、石坎的专管漕运、仓储、验收的官吏和兵士,有数字可统计者,共749人;从事与运河相关职业的人员如船民、水手、为客商粮货船只搬运货物者、沿岸的客商贾贩(包括流动人口)约9000人至12000人(《中国运河城市发展史》(傅崇兰),四川人民出版社1985年版,P162~170),多数人都因停漕而改行,但小部分人坚持下来,至民国20年代,又有部分船民改行。“二十年代运河水量不足,泊头境内许多船户弃船改业”(《泊头市志》,中国对外翻译出版公司2000年版,P350)。
        漕运制取消后,京杭大运河的通惠河段,即北平至通县内河河段“河道犹存”,航运业一派衰败景象,只有密云至通县,及邻近北京的宝坻和武清沿途几县的河段尚通舟楫,以运输当地土特产。1919年9月, 栏沽轮船事务所试图恢复栏沽线,重新开辟了西沽至杨村段的客运航线,沿途各站设置了民船停泊所。但航道条件所限,其航线还是无法延至北京河段。据相关区县记载可知,1920年至1930年,北运河的通县、香河段可供帆船航行,邻近北京段的武清河段可通轮船。
        晚清与北洋政府时期,津海关的北平分关,主要负责当时北平地区的邮递业务和长城沿线的各分卡缉私工作。北京一带内河的航政管理与船舶安全检查工作,主要由北洋政府内务部、直隶行政公署、直隶督军和军务巡按使等部门和官员等负责安排完成。
        北洋政府时期,北京段的通惠河久不疏浚,航行时间大约只有9月至11月才能通行,12月至次年2月河水结冰;3月至6月多旱灾,水量不足;7月和8月如有洪水,又易引发事故。且航道平时只能行驶几吨至20吨以内的小船,丰水期才能通航50至100吨的轮船,且坐船费用非常高,普通百姓坐不起。北洋政府时期因航线不挣钱,古时损毁的船闸也没有修补,而被废弃,通惠河沿途只有供泄洪用的6个水闸。
        1920年,北洋政府内务部向交通部提交了相关北京内河船舶在通惠河与北运河中短航行的管理办法与章程:《钱锡霖呈请修建通惠河关闸所用拟订疏通北运河办法暨章程》,得到批准和执行。其办法6中的第五条规定:
       “疏通北运河后,本公司用浅水小轮船二只,开行京津,其详如左:
        甲:船身吃水十二英尺至三十英尺;
        乙:每点钟速度十迈至十二迈英里;
        丙:每日开行二次,……”
        栏沽线是行轮局最早筹备运营的三条航线之一。由于河道多处年久失修,行轮局的客船只从塘沽行驶至杨村,未到达北京段的航道。第二年,栏沽线即停航。军阀战争时期的1925年至1926年,当地铁路运输安全时受威胁,走北运河航道至天津的民船又多了起来,据统计有9507艘。
        河北一带的航政情况与船舶管理
        有关河北地区的概念,明初朝廷移都北京后,称北京、天津地区为北直隶,清初改称直隶,范围扩大至现在的河北、内蒙和辽宁部分地区。至民国1914年,直隶省缩小为现在的河北范围,即长城以北的热河和察哈尔两区,1928年直隶省改名为河北省。民国的直隶省包括现在的天津与北京,本文的河北一带,指现在的河北省地区。
        1914年7月至1918年11月第一次世界大战期间,欧洲战场交战激烈,物价上涨,导致中国许多货物的出口量剧增,带动中国沿海沿岸一带地区的航运业发展,河北一带的民间货运业也不例外,如1915年“直隶内省内河行轮(技术和货运量)进步”(民国四年,天津,《常关华洋贸易情形论略》载《关册贸易统计及报告》,1915年,P279)。当时,河北一带的棉花、苇席等价格涨了四倍,油、纸、矾、碱等出口物供不应求。
         滏阳,今河北邯郸市的磁县。滏阳河航线,丰水期1年有9个月(3月至11月)通航,可过载重100吨的木帆船。行轮局的津磁线1915年开设以来,每年的客轮客运量达5至7万人次,而其他公司与民间个体的货船运输量更是惊人,如《天津志》记载的,1925年来往于滏阳至天津的货船就达50065船次。当地种植的大量棉花出口至国外。不同品种的棉花是纱、粗毯、炸药等的主要原材料,据统计,1921年直隶省棉田为470.9万亩,是当时的产棉第一大省。1926年河北民船运输的棉花出口量达42090吨,合84.18万担,占整个运输(水、陆和火车)量的89.1%。
        河北民间航运业在第一次世界大战时期的快速发展,有客观原因,“但运输成本低、运输量大”、计价方式灵活,也是主要原因之一。河北“民船运费,一般根据运输里程、船舶大小、货物种类和上水、下水等不同情况,由货运双方随时定价,没有统一的计算标准”(《百年内河航运(上)》,2015年第4期《天津史志》)。
        河北内河民间的运输船只多为木船,少数商贾拥有少量轮船或机木船,在得到直隶省行政公署的批准,不侵占行轮局客运利益的情况下,进行货运。河北民间运货船包括“槽子船、子船、粮划子船、煤船,厂船等十几种”,民间载客船又名太平船。河北民船动力方面的共同特点是利用风帆和水流,进行人力撑篙,摇橹和拉纤行驶。其“船形大多扁平,体长身窄,吃水浅”(以上见《百年内河航运(上)》),载重量多在20吨至180吨之间。
        近代,清政府在唐山地区开设开平煤矿局。开平煤矿局1882年拥有一百多艘驳船,通过蒸汽机拖轮,沿码头运煤至塘沽,再走海路往山东,至1887年之前,年运量达十万吨以上。驳船长12余米,宽2.44米,吃水0.6米~0.8米,载重40吨。
        1898年,开平煤矿局又在秦皇岛设立码头,并将秦皇岛辟为“自开口岸”(不在条约之列)。可惜1900年英国抢夺了开平煤矿,并将清政府开业刚两年的秦皇岛港据为已有。
        1901年,津海关税务司德国人德璀琳(1842年~1913年),前往秦皇岛港筹建津海关秦皇岛分关,当年12月开关,秦皇岛港沦为西方列强船舶进入我国北方进行掠夺和侵略的一个重要门户。
民国十二年(1923年)五月,交通部下令各海关监督检查轮船搭客人数情况,将情况汇总交通部。山海关海关为此制订了相关船舶安全检查的管理规定,1923年6月,山海关监督苏毓芳向交通部递交《山海关限制轮船搭客数目暨罚款现行办法》3条。其中前两条规定当地悬挂中国国旗的轮船,须在山海关海关进行轮船搭客标准的“量测”,每年一次,同时还要察看“船内各项机件小艇、救生船等”的设备情况:
        “一、凡载客之华旗轮船,本关均经测量,发给搭客准牌注明,准载旅客若干,其计算法则按舱位之容量,以定载客之多少。
        “二、搭客准牌通用期,以十二个月为限,倘在船内如有更改,量缩减不能多载旅客,不许不据情呈报本关,俟十二个月期满后,再行量测,并将船内各项机件小艇、救生船等详加考察”(《交通史航政篇》第三册《第三章·航务》P1201)。
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