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绿色拆船资金保障机制的中国模式选择(Z.2014.6)

新闻来源:中国船检    浏览量:316 文嘉鹏 廖虹 2017-11-09
      《2009年香港国际安全和无害环境拆船公约》(“香港公约”)获得通过已近5年时间,但对于绿色拆船资金保障机制的构建,依然停留在研究层面,国内外均尚未采取实质性的行动。
        2005年,荷兰专家Ecorys提出在IMO、ILO和联合国环保署(巴塞尔公约)等国际组织的帮助下成立拆船基金,并从拆船基金的获取渠道、船舶拆解操作规范、如何向具备环保拆解能力的拆船企业发放基金补贴、为绿色拆船相关研究提供资金支持等角度对绿色拆船基金的构建进行了分析。2009年,比利时专家Milleu&Cowi对欧盟拆船基金的设立进行了相关研究,建议向船东提供拆船资金补贴,并对拆船基金获取渠道、管理机制和基金发放形式进行了分析。
        2013年,Jan Willem van Gelder、Karlijn Hogenhuis-Kouwenhoven等围绕着欧盟绿色拆船的金融机制构建,提出了拆船基金、拆船保险、拆船账户三种机制,其中针对老旧船舶,还提出了建立临时性过渡基金,以应对老旧船舶绿色拆解补贴成本过大的问题。
        那么,这三种机制分别具有哪些特点,中国绿色拆船资金保障机制又该采取哪种方式呢?
        三种资金保障机制
        一是绿色拆船补贴基金,指以政府专项资金补助形式向符合条件的拆船企业发放的,旨在促进中国拆船产业可持续发展而设立的专项用途资金。在该机制下,政府将定期从财政资金中向基金管理机构拨付一定额度的补贴资金作为绿色拆船补贴基金。当船舶到达使用寿命期限时,船东将船舶交付给具备绿色拆解能力的拆船企业进行拆解,拆船机构在船舶拆解完成后,可凭船舶拆解完工报告书和监管机构出具的绿色拆解证明向基金管理机构提出补贴申请。其中,绿色拆解证明的开具可由拆船机构向监管机构提出证明申请,再由监管机构直接向基金机构提供相应的证明资料。在基金管理机构审核通过后,拆船机构即可获得相应的绿色拆船资金补贴。
        绿色拆船基金的来源主要为政府拨款,通过政府专项基金拨款帮助提升中国拆船产业绿色拆解能力。绿色拆船补贴基金的管理将由专门的基金管理机构进行负责,通过专业化的资金管理机构,对基金中的闲置资金进行必要的保值管理,从而确保基金的市场价值。征收额度由绿色拆船补贴基金管理机构依据每年市场情况、船况等因素进行修正调整。具体来说,基金管理机构将依据航运市场的变化,对不同船舶征收标准进行浮动调整,如环保型设计船舶和非环保型设计船舶所征收标准应不同,不同船型的征收标准差别也应考虑。
        在基金补贴机制下,将基金的补贴对象设定为符合绿色拆解要求的中国拆船机构更符合基金的设立初衷(即提升中国绿色拆船能力),基金将依据由监管机构出具的船舶绿色拆解证明资料,结合每年公布的补贴标准,对拆船机构提供相应补贴。绿色拆船补贴基金的适用范围包括:绿色拆船所产生的增加费用;绿色拆船技术研究费用;其他与绿色拆船相关的支出。
        二是绿色拆船责任保险,是指通过船东企业因船舶向保险公司投保的,确保船舶在拆解完成时,由保险公司对船舶绿色拆解情况进行调查结果确认后,向船东企业支付的等同于因绿色拆解而增加成本大小的保证金。
        在该机制下,船东企业需要先向保险公司投保绿色拆船补贴保险,保险公司通过考虑船舶情况、船东企业和保险公司自身情况等因素,考虑是否承保。在保险公司确认承保的情况下,船东企业应向保险公司定期缴纳保费。当船舶到达使用寿命期限时,船东企业可将船舶交付给具备绿色拆解能力的拆船企业进行拆解。在船舶拆解完成后,船东企业可凭拆船企业提供的船舶拆解完工报告书向保险公司提出保险金申请。保险公司则会依据船东企业申请查询船舶保费缴纳记录,并安排专业人员对船舶的绿色拆解情况进行查证。一旦确认船舶缴足保费且为绿色拆解,保险公司将会向船东企业支付因绿色拆解而增加成本的等额保证金。
        为了鼓励船舶进行绿色拆解,在该保险机制下,保险公司会向投保船舶颁发一个拆船责任保险证书,类似于船舶其他保险证书,该证书将作为船舶进出中国港口的必备证书。缺少该项保险证书的船舶,在中国沿海港口进行营运时,将面临着扣船或阻止进港的运营风险。每艘船舶需要定期缴纳足额保费,以确保其保险证书的有效性。绿色拆船责任保险的承保机构可以是具有水险经营经验的专业保险公司,而监管机构应对经营该类保险的保险机构进行资质审核。由于海上运输的全球性,建议在绿色拆船保险机制下,先由国际海事组织IMO统一制定绿色拆船保险相关标准,再由各国海事监管机构和保险机构共同配合执行绿色拆船保险机制。各船籍船东可自主选择设立绿色拆船保险和船舶拆解的地点,所有投保绿色拆船保险的船舶将获得由保险公司代为颁发的经国际海事组织认可的证书。
        从绿色拆船责任保险的创立形式来看,绿色拆船责任保险的特质可能更类似于寿险或者是养老保险。船舶所有人通过向专业保险机构定期缴纳保费,从而规避船舶在进行最终绿色拆解时所产生的拆解成本增加的风险。而保险公司则需要根据船舶类型和船舶潜在污染风险来预估未来船舶进行绿色拆解时所需的额外成本,从而最终确定所需船舶所需缴纳的保费。
        三是绿色拆船专用账户,是指通过为每艘船舶建立一个专门的绿色拆解储备金账户,以船舶所有人分期向账户存入储备金的形式,确保船舶在最终绿色拆解所产生的增加成本得到补偿。
        在该种机制下,船东企业应为每艘船舶开设一个专门的绿色拆解储备金账户。当船舶达到使用寿命期限时,船东企业将船舶交付于具备绿色拆解能力的拆船企业进行拆解。在船舶拆解完成后,船东企业可凭拆船机构提供的船舶拆解完工报告书和监管机构出具的绿色拆解证明向专用账户的金融管理机构提出储备金返还申请。专用账户的金融管理机构对申请资料审核通过后,即会向船东企业返还相应的储备金。需要强调的是,船东企业应在监管机构指定的金融机构开设账户,这主要是为了预防可能出现的船东企业与金融机构联合舞弊的情况。此外,绿色拆解证明的开具可由拆船机构先向监管机构提出开具证明申请,监管机构依据程序进行船舶拆船检验,最后监管机构根据检验结果直接向专用账户的管理机构提供相应的绿色拆解证明资料。
        类似于绿色拆船责任保险,通过向该账户定期缴纳储备金,船舶可以获得在特定有效期的拆解账户证书。该证书将作为船舶随船证书,成为船舶进出中国沿海港口的必备证书。储备金是以预缴的形式来实现,即船东企业需要预缴下一期的储备金以获得有效期的拆解账户证书。每期所缴纳储备金额度的大小将依据市场行情的变化、船舶折旧期和船舶所含有害物质的多少来进行调整。比如,依据当年市场行情,预判下一年的绿色拆船成本将提升,那么船舶所需预缴的储备金也将相应提高。当然,如果船舶所有人有能力一次性缴足全额储备金(即与船舶生命周期相等的储备金),那么即可获得一张永久有效的拆解账户证书。类似于船舶IMO号,一艘船舶一生仅有一个唯一的绿色拆解保证金专用账户,账户上的资金在一定程度上增加了船舶的资产价值。相对于分期缴纳储备金的船舶,持有永久拆解账户证书的船舶在船舶买卖交易市场上容易获得更高的售价。
        不同资金保障机制的比较
        前文对三种不同的绿色拆船资金保障机制进行了介绍,那么,对比来看,三者各自具备哪些特点和优势呢?
        首先从资金来源来看。在三种资金保障机制中,仅有绿色拆船补贴基金是采用财政直接拨款的形式,因此其具有设立快捷、运行效果明显等特点,同时也能减轻当前航运萧条市场下航运企业的负担。而另外两种资金保障机制,由于实行的是市场化的运作方式,由船东企业自行负责拆船资金的供给与满足,因此在短期内的推广实施效果可能不如基金形式好。不过由船东企业自行负责绿色拆船增加成本的做法,有利于减少政府对市场经济的干涉,增强市场调节作用。
        其次从资金适用范围来看。绿色拆船补贴基金的适用范围相对广泛。除了向符合绿色拆解要求的中国拆船企业提供资金补贴外,基金还可为中国绿色拆船技术的引进和研究等提供相关的经费支持。可以说,基金保障机制是一种切实为中国绿色拆船产业发展提供全面资金支持的手段。而在第二种机制下,船东企业受益有限,同时存在潜在风险。保险公司仅为满足条件的船东企业分担绿色拆船产生增加成本,且一旦不满足条件,船东企业还有可能因此而失去已缴纳的保费。在第三种机制下,船东企业的利益能得到充分保障,另一方面,扣罚金的做法也有利于鼓励船东进行绿色拆解。专用账户中的资金可成为船舶资产的组成之一,在领回账户资金后,船东企业可以自行安排这笔资金。
        从资金管理来看。在基金机制下,由于资金是由专业的管理机构进行管理,因此会产生一定的制度成本。而另外两种机制,是由市场上已存在的相关金融机构进行管理,其中存在的制度成本已经被纳入保费或者是其他管理费用中,因此不会有单独的制度成本产生,有助于节省管理成本。
        从资金申请条件来看。在基金机制下,申请补贴的拆船企业仅限于中国拆船企业,而另外两种机制,对企业所属地区没有硬性要求。此外,第一种和第三种机制下,提供申请所需的绿色拆船证明需要由相关的监管机构出具,而保险机制下,绿色拆船相关证明资料由保险公司自行取证。
        从资金支付条件来看。对船东企业而言,基金机制风险最小,其次为专用账户,最后为责任保险。在基金机制下,如果被拒绝支付,对拆船企业而言,并不会产生额外损失。在第二种和第三种机制下,如果被保险公司或是专用账户管理机构拒绝支付,船东企业会失去已缴纳的所有保费或者损失一定比例的储备金。
        总体来说,第一种资金保障机制属于政府主导型,对政府财政资金压力较大。第二、三种资金保障机制属于市场主导型,比较有利于绿色拆船资金保障机制的长远发展。对于资金需求较大的老旧船舶,后两种资金保障机制可能会出现保费过高或者是账户资金不够补足差额的情况,因此第一种机制会更加合适。而对于新建船舶或者船龄较小的船舶,第二、三种资金保障机制会更合适。相较于责任保险补贴机制,专用账户机制有一项重大优势,即船舶未来绿色拆解所产生的成本降低收益将直接受益于船东企业。而责任保险中,保险公司不仅对绿色拆船所带来的增加成本负责,同时也享受绿色拆船的降低成本收益。此外,考虑到对未来绿色拆船成本的未知,保险公司可能会通过提高保费来平衡可能出现的成本增加,这时候可能会出现一个情况,即船东企业最后受益的资金也许会低于其缴纳的保费。在专用账户机制中,只要船东履行绿色拆解,账户中的资金最后都会返回给船东,因此,专用账户可以作为船舶的一项资金资产存在,增加船东的收益。综上,绿色拆船专用账户作为一种更适于市场长远发展和更容易让船东企业接受的机制,本文建议可以将该机制作为中国绿色拆船资金保障体系的主要机制。
        中国特色保障机制的构建
        在完全依靠市场自给的绿色拆船专用账户的保障模式下,机制开始实施前几年里,可能会遇到老旧船舶拆解成本自给不足的问题,亦或是在绿色拆解成本提高的年度里,专用账户资金自给不足的情况。因此,可以考虑构建国家绿色拆船补贴基金的辅助模式,由专门的拆船管理机构统一运作管理,实现基金的保值增值,为专用账户机制中可能出现的资金不足情况进行补充作用,从而确保绿色拆船资金供给充足。在资金保障机制实施前期,对立即拆解的老旧船舶采用补贴基金的形式解决绿色拆解问题,尚未到达拆解年龄的老旧船先建立专用账户,等到拆解时,如果账户资金不足以覆盖绿色拆解的增加成本,则由补贴基金负责补足。综上所述,本文建议中国绿色拆船资金保障机制应“绿色拆船专用账户”为主、“绿色拆船补贴基金”为辅的组合保障模式。
        一是建立以市场主导的绿色拆船专用账户制度。针对不同类型的船舶,建立相应的绿色拆船专用账户制度。对于油轮等污染较严重的船舶,由于其所需储备金较高,船方缴纳储备金意愿通常不足。而此类船舶的拆解,若不采取相应的拆解防护措施,将对环境带来严重的危害,因此需要政府介入市场强制设立专用账户,储备金的收取采用差异化率制。在该种机制下,一方面,可以解决市场对绿色拆船投资不足的问题;另一方面,专用账户管理机构对所管理的资金,根据市场情况,进行适当的资金保值投资。
        二是设立以政府补助为辅的绿色拆船基金形式。完全依靠市场供给的绿色拆船专用账户,在待拆解老旧船舶骤增的年度,专用账户资金保障机制可能会面临资金不足的情况。因此,在新的合作模式中,建立国家绿色拆船补贴基金,由专门的管理机构统一运作管理,实现补贴基金的保值增值,为船舶绿色拆解提供充足的保障。国家绿色拆船补贴基金以国家宏观调控的形式确保中国绿色拆船资金保障机制的构建工作。
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